农地入市改革步子可以再大一些

农地入市改革步子可以再大一些

2月25日，全国人大常委会审议相关决定草案(以下称“草案”)，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法的相关条款，调整的方向是有条件地允许存量农村集体经营性建设用地入市交易，下放部分宅基地审批权限，并在一定程度上突破现有法律对征收集体土地补偿的规定，采用更灵活的安置措施。

中国土地实行两种制度：城市的土地，归国家所有，主要是建设用地；农村的土地归村民集体所有，主要由耕地(以及林草渔等)和农村建设用地两类构成。过去三十年，城市的国有土地的所有权虽然还归国家，但基于使用权的产权界定和保护已经很完善，土地使用权的所有人可以充分享受到土地及其附着物交易、被征收所带来的收益，但农民对农村集体土地的权益并没有得到保障。

最有价值的土地，上面往往不是种水稻，而是修建商品房、商业楼宇和路桥工矿等设施。《土地管理法》规定，中国土地实行用途管制。如果单位和个人要进行建设，需要申请使用国有土地。这意味着绝大多数农村集体土地，不能用来修路、建厂，耕地要保护，当然更不能建设。即使一块农村集体土地的地段和状况非常适合建设用途，农民也不能自己把地卖给外人建厂、盖房。农村集体土地必须经国家征收，变更为国有建设用地之后，才能盖商品房、写字楼、修路建桥。

这么做，表面是为了保护耕地，实际上政府要垄断国有建设用地的一级市场，低价从农民手中征收集体土地，变更为国有建设用地以后，再高价卖给开发商，赚取低买高卖的差价。以2014年为例，全国以此获得的土地出让金总额超过4万亿元，超过全国一年税收总额的40%，远远超过用于支付农民损失土地的对价。这可能是当下农民整体贫穷、城乡二元危机得不到缓解的最重要原因。

农村集体土地中有很大一部分是建设用地，主要包括两部分：宅基地和经营性建设用地。其中仅宅基地就有近1000万公顷(2012年底)，合1.5亿亩，存量数字要远高于城市住宅的土地面积，相当于上海2013年新增住宅用地指标的1万倍。如果说为了粮食安全，耕地需要保护，那么农村的建设用地总可以用来修路、建厂吧？

然而，农村建设用地尽管是建设用地，但归农村集体所有，所有权、使用权不得转让、租借给村集体以外的人，经过上级批准，村集体只可以用于村民自建住宅、建设公共设施，或者用于兴建乡镇企业等经营性主体，其中经营性的农村建设用地占比非常少。

我们可以看到，农村建设用地的土地用途与城市建设用地完全一致，其用途和用地指标完全可以用于城市住宅、道路等的建设。不允许村民与非村集体的单位和人员交易农村建设用地的产权，完全是政府不舍得放弃一级土地市场垄断的收益。这次试点，仅仅把存量最小的农村经营性集体土地拿出来试水，不能不说，改革的步子实在太小了一点。

眼下农村人口外流，农村住宅大量闲置，但统计数据显示，农村的新增宅基地仍然处于高位。另一方面，城市里的地价连创新高，房价高不可攀。不推动农村宅基地入市，增加城市建设用地的供应，不仅极大地浪费了土地(尤其是耕地)，也是目前各项社会危机的源头，如买房难、生活成本高、企业经营困难等。

除此以外，集体土地制度本身在产权界定、入市交易等方面有诸多不便，尤其是经营性集体土地，农民很难搞清楚自己到底拥有什么样的权益，也无法很好地维护自己的利益。为长久计，农村集体土地中的建设用地的宅基地和经营性建设用地不妨全部划归国有建设用地，参考城市房地产的经验，变集体土地的所有权为城市国有建设用地的使用权，可以一劳永逸地解决产权界定不清、无法入市交易等弊端。

既然全国人大常委会可以调整《土地管理法》促农地入市，那意味着将农村建设用地直接划归国有土地的法律障碍也可以通过这种方式消除。全国人大应该将此提上议事日程。

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