农地改革尚纠结

农地改革尚纠结

9月 3日，国土部新闻处对媒体明确表示，国土部并未向地方下发过有关开展农村集体经营性建设用地使用权流转试点工作的指导意见。对国土部相关指导意见的具体进展情况，国土部也未予以进一步透露。显然，被社会寄予厚望的集体用地流转仍然在艰难破局之中，短期内或许难以出现重大突破。　　虽然不少人认为，农村集体建设用地流转后，城镇可破解用地难题，农村可规模化整合耕地，农民可获得相应土地收入，农业现代化也可得到推进，但从国土部迅速澄清不实报道或可看出，目前农村土地改革依然纠结，可能至少还需面对三大问题。　　首先，改革与法律相悖的问题。了解土地管理制度的人都知道，土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度较为完善的国家和地区普遍采用的土地管理制度，其目的就是为了解决经济发展需求与土地资源特别是耕地资源保护之间的矛盾。　　按照现行法律规定，农村集体建设用地使用，其本质是农民和农村集体经济经过依法批准，利用自己所有的土地建设自己使用的建筑，即“土地是自有的，建筑是自用的”。　　农村集体建设用地流转，与“自有自用”的原则，显然是相冲突的。推进农地改革是否需要尊重现行法律？突破现行法律的试点工作是否需要得到全国人大立法授权？这是个回避不了的问题。　　其次，农民利益能否得到保障。土地是农民最大的社会保障，也是农民目前最可靠的福利。农村集体建设用地流转之后，农民利益究竟能否得到保障，这也是一个不可回避的重要问题。　　土地的最大特性之一就是位置的不可移动性，土地流转说白了就是土地主人的换人。但问题就在于，农村土地易主后，其原本的主人———农民往哪儿去？　　有调查显示，2011年，农民工在住房方面，52%住的是用人单位提供的集体宿舍，47%租住在城中村、城乡接合部的农民住房，缴纳住房公积金的不足 3 %；在保障方面，只有 16. 4 %加入了城镇养老保障，18 .6%加入了城镇医疗保障，27%加入了工伤保障，9. 4 %加入了失业保障。　　农村土地主人换人后，农村土地的原本主人农民，按照理想化的设想，应该是在此之前或者同时变身成为城镇居民了，然而“理想很丰满、现实很骨感”，上述统计数据说明了什么？　　在上述统计数据的现实背景下，如果强力推进农村土地流转，其实质就类似于当一个弱势之人漂泊在外谋生时，其老家的土地和房子却已被强势之人惦记着要买走了。这种“惦记”一旦成为“行动”，农民长远利益能否得到真正保障？　　实际上，这也正是中央层面迟迟没有对集体用地流转有明确表态的顾虑之一。　　正如中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文所说的，如果真是不管不顾，不管农民是否自有自用，有钱就能买，人人都这么搞，国家就这么点土地，还守什么根本？　　尽管集体用地目前存在种种问题，但这绝不是轻易上市流转的借口，而应该从国家和农民最长远、最根本的利益出发去全盘综合地考虑，三思慎行，才不致引发更大的社会问题。　　最后，粮食安全会否得到确保。现行法律规定农村集体建设用地不得直接入市交易，须征收为国有土地后方可入市，其目的正是为了维护土地的用途管制制度。农村集体建设用地分配，从现行法律层面来说，是严格按照公平公正原则来分配的，是服务于农民生活和农业生产这个核心的。在这样的分配原则下，农村集体建设用地可用于工业、商业、旅游、娱乐开发的，实在是少之又少。　　如果硬要将农村集体建设用地区分出所谓的经营性建设用地与非经营性用地，并且以农村经营性建设用地作为土地流转的突破口，那么农村土地“自有自用”的原则就势必被打破，土地用途管制就会成为一句空话。　　2012年，中国粮食进口比 2011年猛增 3倍，已经成为世界上第二大稻米和大麦的进口国。联合国粮农组织的资深经济学家方成就曾表示，如果这种势头持续下去，人们会担心全球其他地方的产量能否满足中国的大米需求。　　由于城镇人口与农村人口粮食消费结构差异，随着城镇化进程加速，必将导致粮食消费数量和质量的增长，人地矛盾必然更加严峻和突出，城镇化进程会否遭遇波折也很难说。　　新中国成立后，曾有过三次压缩城市人口的过程。第一次是“三年困难时期”，动员了约 2000万干部职工下乡；第二次是“知识青年上山下乡”，大约有 1700万知识青年上山下乡；第三次是最近的“全球金融危机时期”，因失业而返乡的农民工约有 2000万人。　　这三次压缩城市人口，有着一个共同的特征，就是城镇化发展遇到了挫折，在城镇化支撑不下去的情况下让城里人到农村去“找饭”吃。在中国经济社会危急关头，农村起到了最后稳定器的作用。　　农村土地改革，如何确保国家粮食安全和社会稳定？这又是个不得不慎重考虑的大问题。

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